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王贤 范文德:革新时期越南的腐败治理:阶段历程、主要成效与基
发布日期:2022-04-21 12:09   来源:未知   阅读:

  20世纪80年代中期以来,在经济全球化发展浪潮的推动下,世界各国都积极调整发展策略,加大经济对外开放步伐。在这一浪潮中,一向被视为东南亚落后国家之一的越南,精准地抓住这一契机,大胆地迈出了“革新”步伐,并逐步探索出一条适合自身发展的路子。进入革新时期以来,越南的经济获得了前所未有的快速、稳定发展,并引起了世界各国的瞩目。然而在经济飞速发展的同时,越南国内也面临着各种危机和挑战,其中的“四大危机”之一,就是被越南国民称为“国难”的严重贪腐问题。因此,越南的革新发展史,也是越南和政府不断地同腐败现象作斗争的历程,其在腐败治理方面所取得的成绩也同样为世人所关注。中国与越南同为社会主义国家,在几十年的改革发展中,双方都面临着经济发展与腐败治理的诸多压力与问题。当前,我国正全力推进腐败治理,在这一进程中,加强对越共腐败治理历程与经验的探究,不但可以加深对越南的了解,还可以为我国的腐败治理提供一些参考。

  自1986年以来,越南持续开展了几十年的腐败治理。根据其治理的主要内容、采取的主要手段和方式及呈现的主要特征,我们可以将这一过程大致划分为三个不同阶段。

  (一)运动反腐阶段(1986-2005):多次开展整党整风运动,不断加强思想教育与党员队伍净化工作

  1986年12月,越南的第六次全国代表大会做出了进行全面革新的决定,这标志着越南进入了社会主义现代化建设的新时期。然而,革新的进一步发展也给越南带来了日益严重的治理问题,党员干部腐败普遍发生,贪污行为触目惊心,铺张浪费与官僚主义现象也相当严重,在人民群众中造成了恶劣的影响。针对腐败问题,胡志明曾一针见血地指出:“贪污腐败和官僚主义是潜藏在人民、部队和政府当中相当危险的敌人。”[1] 在他看来,党员队伍要保持先进性,就要清除其中“腐朽、陈旧的东西”,保持党的纯洁性和战斗力,其根本方式就是全面开展整党运动。为此,党的六大以后,越共发起了一场轰轰烈烈的大规模整党反腐运动,其主要目的是进一步净化党员队伍、加强反腐教育和消除各种消极、腐败行为。这一运动分两个阶段进行。第一阶段(1986年12月底—1987年9月)的主要任务是加强对党员进行思想教育,清除不合格的基层党员和党组织,其在短短9个月的运动中,一共清理了19万名党员。第二阶段(1987年10月—1990年年底)的主要目的是对领导干部加以审查和评估,并将那些被认为是“腐败、堕落”以及“行为不轨的人”清除出党组织。[2] 据不完全统计,第二阶段约有5万名党员被清除出党组织。

  第一次大规模运动结束后,为进一步巩固反腐成绩,1993年,越共再次开展大规模整党反腐运动,共查处和清理党员约2.3万人,约占越南全体员的1.1%。[3] 1998年越南国会发布了《干部、公务员法》《厉行节约、反对浪费法》和《反贪污法》等多部与腐败治理相关的法律法规,以进一步达到惩治腐败和巩固反腐效果的目的。[4] 1999年5月起,越共进一步开展了为期2年的大规模整党反腐运动。这一阶段的运动还惩处了包括政府副总理、国家银行行长、海关关长等在内的一批高官。然而,2000年,越南相关机构对党的腐败问题进行的一次涉及16万名党员和2000个党组织的大规模抽样调查发现,仍然有约43%的党员和1/3的党组织涉嫌或存在腐败问题。[5] 由此可见,轰轰烈烈的反腐运动并没有实现其应有预期,其中的很多腐败问题,由于触及一些高官的利益而被搁置。鉴于此,越共在九届四中全会上,认真总结了整党整风运动经验,并研究如何以更为有效的方式开展反腐工作。九大以后,越共持续开展了几年的整党反腐运动,其中约有1%的党员被处分;到2004年,一共查处了8800起腐败案件,涉案人员达1.2万多人,其中2370多人遭受严惩[6]。

  (二)法治反腐阶段(2006-2015):构建系统的反腐法律法规与专门机构,重点打击高官腐败与经济领域贪腐行为

  越共十大以前,越南的运动式反腐虽然取得了阶段性成效,但其反腐工作存在着“雷声大、雨点小,只治标、不治本,只打苍蝇、不打老虎”等问题[7],并引起老百姓的诸多不满。越共十大以后,腐败问题依然十分严峻。在总结经验和分析当前形势的基础上,越共意识到了加强反腐立法的重要性。为此,2005年11月,越南第十一届国会八次会议通过了《预防和反对腐败法》,从而第一次实现了反腐败专门立法[8]。这一专门法的出台标志着越南开始走上了法治反腐之路。2006年,围绕《预防和反对腐败法》,越南政府还发布了相关条款的实施细则以及相关领导的反腐责任法令。此后的2007、2012与2017年,越南还先后对这一反腐专门法进行多次修订和完善。

  越共十大以后,越南在腐败治理上的另一大作为就是加强专业反腐机构的建立。首先,2006年8月,越南国会决定成立国家最高反腐机构“中央预防和反腐败指导委员会”,用以加强对腐败治理的统一领导、顶层设计以及对下级部门反腐工作的指导。该委员会由总理牵头、由中央内政部部长专门负责,直接从属于中央政治局,其骨干成员几乎包括了政府各主要部委的一把手[9]。其次,为了更好地配合“中央预防和反腐败指导委员会”的反腐工作,2007年2月,越南还组建了一个新的反腐败执法机构“反腐败警察局”。再次,2012年5月,越南政府恢复了中央内政部组建,将其作为指导委员会的常设机构,协助委员会开展工作。

  除了加强防腐立法与专业机构建设外,这一时期越南的反腐重点是打击高官腐败与经济领域贪腐行为。2006年以后,越南决定采取以抓大案、要案为主要目标的策略,并调整了之前的“选择性抓捕”“松软性查处”的方式,转而采取对任何人、任何官职“一律严惩不贷”的政策。这一时期,越南查办比较典型的大案、要案包括涉及200多名大小官员的交通部部长案件[10]、涉及多名高管并造成20多亿美元损失的越南最大的国有航运公司腐败渎职案[11]等。此外,有相关统计表明,在《预防和反对腐败法》实施5年来,越南进一步加大了对高级官员腐败的查处力度,这一期间被立案查处的高级官员包括4名中央委员,17名省部级正、副书记和2名大型国有集团公司的书记、总裁。与此同时,据不完全统计,越南监察部门立案调查腐败案件62 994个,并对1619个单位和11 973名个人分别给予行政处分;司法机关审理贪污腐败案件1455个,涉及3387名被告人[12]。可见这一时期,越南的腐败治理取得了较大进展,但其贪腐现象并没有得到根本性改观。

  (三)全面反腐阶段(2016至今):深入推进制度反腐工作,“无禁区”地严查各领域腐败大案要案

  2016年越共十二大以后,越南进入了大规模、全面、深入反腐阶段。这一时期,越南进一步完善了相关法律法规,努力推进反腐倡廉制度建设。在立法工作方面,2017年越南对《预防和反对腐败法》进行较大幅度的修订,并于2018年11月通过新的版本。与旧版本相比,新版本增加了公务人员财产申报制度以及对公职人员财产和收入进行审查的规定,同时将检查对象扩大到全部的公务员、企事业单位人员、党员。据统计,越南“2018年共完成113.69万人次财产申报,占应申报总人数的99.8%”[13]。在财产申报方面,除了一般的财产项目申报外,其还规定公务员必须将不动产,比如房产、建筑工程等资产进行申报[14]。此外,为提高执法成效,这一时期越南国会还出台了一系列相关法令和决议,比如《司法鉴定法》《监察法》《职员法》《举报法》《申报控告法》《信息获取法》等。通过这些法令和制度规约,越南进一步限制了以权谋私、不正之风的发展,并较好地保护了敢于担当、愿意为老百姓当家谋福利的好官[15]。此外,越南还成立了《反腐败国家战略计划》和《联合国反腐败公约》实施指导委员会[16],从而在更高层面上推动反腐败工作的深入发展。

  在深入推动制度反腐工作发展的同时,越南还积极推动对各领域腐败大案要案的严厉打击,努力践行党和国家反腐败“没有禁区、没有例外”的基本主张。在反腐“无禁区”政策的推动下,以前腐败查处力度相对不足的一些领域,特别是军队系统,也开始受到严厉打击。在“2020年军事代表会”的讲话中,越南国家主席,越共总书记阮富仲要求军队必须积极,坚决打击腐败和内部消极情绪。特别是要努力解决国防土地管理与使用、军事商业活动、以及军队与士兵管理中存在的违法和腐败问题。此外,自2016年开始大规模反腐以来,越南的反腐败“打虎”行动开始深入关乎国家经济命脉的能源、金融等领域。比如,越南油气安装股份总公司原董事长郑春青贪腐一案[17]就是其中的典型。当然,这一时期,最大的贪腐案莫过于被判监禁30年的越共前中央政治局委员、越共胡志明市前市委书记丁罗升一案。在一系列大案、要案中,多只“位高权重”的“大老虎”纷纷落马,进一步表明了越共的反腐斗争不再是形式上的“小打小闹”,而是真正地落到实处,“伤筋动骨”地打击。

  革新以来,越共不断强化腐败治理力度,日益形成了富有自身特色的腐败治理方略与路径。从宏观层面而论,其取得的主要成效至少包括以下三大方面。

  在腐败治理进程中,越共不断完善相关法律、制度,设置了多个反腐专业机构,不断提高了反腐斗争的水平,并取得了令世人瞩目的战绩。在反腐立法方面,其几乎是从无到有,从不规范、不系统到构建了日益全面和完善的反腐败法律法规及其相关配套制度。目前其已经形成了以《预防和反对腐败法》基本法为中心,以《司法鉴定法》《监察法》《职员法》《举报法》等为配套的反腐败法制体系,以及以大量的实施细则、操作指南与相关法令、政令为辅助的制度体系。与此同时,几十年来越共设立了若干个专业反腐机构和部门。这些机构包括越南中央和地方监察委员会、国家监察总署及其之下的各级政府相应的监察机关、反腐败警察局、中央预防和反腐败指导委员会与中央内政部等。这些专业机构各长所长,并相互协作,极大地提升了腐败治理的成效。

  在完善相关法律制度和设立相关专业机构的基础上,通过几个不同阶段的治理,越南的反腐斗争取得了较为突出的成绩。一是通过整党整风运动,不仅加强了党员的廉政思想教育,而且将大量的不合格党员踢出党组织,进一步净化了党员队伍。二是加强对党员的检查与监督,并加大了处罚的规模与力度。比如,2014—2018年,共有2720名党员因腐败问题受到纪律处分。[18] 三是严抓涉案金额大、干部级别高的大案要案。比如,2013—2015年,各职能机构共查处了各类严重贪腐案件16件。[19] 四是追回了大量的贪腐资金,大幅度减少了越南的经济损失。比如,仅2009年上半年,越南就追回了高达4305亿越盾的贪腐资金和六百多万公顷的腐败用地[20]。

  作为执政党,越共要巩固其执政根基,就要获得广大人民群众的信任,密切与人民群众的关系,并从维护人民群众的利益出发思考和处理问题。然而曾经大行其道的贪腐问题与这一目标背道而驰,且愈行愈远,从而极大地恶化了越共的党群关系,甚至引发了群体性事件,违背了越共成立的根本宗旨。比如,相关统计数据表明,仅2007年1月份,越南14个省、市连续发生六万多人次参与的百余次罢工事件,后果极其严重。[21] 这种民众游行抗议引发的骚乱问题进一步凸显了民众对党和政府极端低下的信任度。党与群众之间的这种水火不容的关系必然会严重挫伤越共和政府的权威,并会引发越共执政合法性危机。

  为此,自革新以来,越共不断加大了腐败治理力度,其腐败惩治规模之大、幅度之强、持续时间之久,在其它国家的腐败治理中也是比较少见的。随着越来越多的“问题”党员被剔除出党组织、越来越多的党员干部受到惩处、越来越多往日“耻高气昂”的高官纷纷落马,越南的腐败现象得到一定程度地遏制,其国内污浊的政治生态得到了进一步净化,党与群众的关系日益得到缓和,党也日益得到了群众的信任与拥戴。与此同时,随着反腐败斗争的日益深入,越南党内的情况也在逐渐发生正向改变,越来越多的群众愿意加入党组织中,其党组织也日益发展壮大。比如,有数据表明,自20世纪90年代到2008年,越共的党员数量就增加了55%。[22] 与此同时,反腐斗争取得的巨大进步,也进一步激发了民众参与反腐的积极性,“社会组织、新闻媒体及人民群众在反腐败工作中的作用进一步加强”[23]。在这一趋势下,越共的执政根基越发牢固。

  21世纪以来,越南一直被国际透明组织评为“贪污腐败严重的国家”。这一标签严重影响着越南的国际形象,使外来投资者对其“敬而远之”。因为外来投资者不仅考虑投资收益问题,更会关注“处事公正、服务便捷、政务高效、官员廉洁和制度稳定”[24]等相关廉政因素。在现实中,因贪污腐败所带来的困扰也是外国投资者对越南抱怨最多的地方。比如在越南投资,外来投资者需要在与投资相关的各个关键环节或行政审批中支付数额不小的特殊“公关”费用,这种“行规”让西方国家的投资者大感头疼。[25] 而近十几年来,随着越南反腐力度的进一步加大以及反腐成效的进一步彰显,越南的反腐诚意日益赢得国际社会的认可,同时其开放的政策日益吸引来了越来越多的外国投资者。

  相关数据表明,自2008年起,越南的人均GDP就突破了1000美元大关,进入了中等偏下收入水平国家的行列。同时越南的经济发展没有受到经济危机的较大影响,其通货膨胀率也比较低。相关统计估计,2011年其通胀率为18.58%,2012年下降到了9.21%,到2014年仅为4.09%。[26] 此外,反腐成效进一步改善了越南的国际投资环境,近十年来其外国直接投资保持着较高增长。比如,“2014年,越南共吸引外国直接投资202.309亿美元,比既定目标超出19%”[27]。2015年,越南吸引外国直接投资项目共计2012个,新增协议投资金额共227.6亿美元,比2014年增长12.5%。[28] 其次,越南获得的来自日本、欧盟等国家的官方发展援助资金以及侨汇收入一直保持持续增长势头。比如,2014年越南侨汇收入为110亿美元,是世界十大侨汇接收国之一。[29] 经济的利好趋势为越南革新事业的发展壮大铺下了一条夯实大道。

  革新以来,越南在长期的反腐败斗争中,不断提升了对腐败治理的认知。其反腐实践的一些宝贵经验,可以对我国当前的腐败治理形成重要借鉴。

  1.始终坚守越共的中心领导地位并积极开展“拒腐防变”斗争。在长期的抗战过程中,越共自身所彰显出的先进性使其赢得了人民的拥护与爱戴。从革命党转为执政党后,越共更加注重自身的先进性建设。实行革新以来,在国内外日益复杂的环境下,越共不断加强执政能力和水平建设。同时,20世纪90年代发生的东欧剧变,使越共深刻地意识到反“和平演变”的重要性和危机性。在这样的背景下,越共积极开展了融防治腐败与预防思想演变为一体的“拒腐防变”斗争,努力挫败了国内人员的多次和平演变暴乱,成功揭露了西方敌对分子打着“人权”“民主”的幌子干涉本国内政的丑恶嘴脸。同时,其要求党员提高认知水平和加强自我思想建设,进而从全党内部筑起巩固的防线.实行干部轮换、停岗与定期考核制度。革新几十年来所引发的一系列腐败乱象使越南党及政府深刻地意识到,领导干部在同一地方或同一岗位任职时间越长,就越容易形成复杂的关系网络,滋生“土皇帝”现象与“关系网”“小圈子”和卖官鬻爵等腐败风气与行为。为此,2002年7月,越共决定在全党、全国范围内实施干部轮换制度,其规定包括越共总书记在内的县级以上领导在同一岗位连续任职不能超过2届;同时《政府官员轮换法令》还对22类腐败高发领域的相关部门官员作出每2—3年必须进行轮换的规定。[30] 与此同时,越共还实施了对涉嫌贪腐的国家公职人员给予临时停岗、转岗的制度,这为查处相关贪腐官员进一步扫除了障碍。

  3.改革公职人员的薪酬与财产申报制度。公务员工资长期偏低引发的受贿索贿之风引起了越共领导的重视。为了减少和杜绝这种现象,从1993年起,越南政府就提出了每三年给公务人员调资一次的提议。此后,在2008、2012、2016、2020年,越南都有上调公务人员的最低工资标准,并对表现突出的公职人员实施薪酬奖励制度。[31] 2018年之后,越共总书记还签署了新的公职人员薪酬制度改革决议,其根本目标是争取到2030年,实现国家公职人员的最低工资等于或高于商业部门最高地区的最低工资。[32] 当然,对于贪婪无度的人而言,这些调升无异于“杯水车薪”。因此,为了更好抑制腐败行为,越南还同时实施了公职人员财产申报制度,并将申报结果向社会公布,以提高财产透明度。

  1. 实施党内民主制度。早在九大以前,越共就实施了党内差额选举制度,2006年的十大选举进一步扩大了差额率,并首次采用了“半数票否决”与差额选举相结合的总书记民主选举新方式。[33] 此外,越共还要求实施基层党委常委会、副书记和书记的直选制度。2014年5月,越共十一届九中全会通过了《党内选举规则》[34],其对中央委员、书记处书记以及各级委员等人选以及差额选举等办法进行了明确规定。其次,为提升决策的民主性和科学性,越共对党内的重要决策采取与党外各界人士共同协商的方式。再次,越共积极推行集体领导、个人负责的制度。其党章规定,党和国家的重大决议由党的领导集体民主讨论后投票决定,个人需服从集体的决策。[35] 最后,越共坚决执行党务公开制度,其要求基层党组织的财政预算、决算等重要党务工作都要实行公开制度。

  2. 采取“四驾马车”制衡机制。“四驾马车”的权力制衡机制,即国家的四大权力中枢分别由越共总书记、政府总理、国家主席、国会主席四名不同的政治家出任,各职务间互不兼任。[36] 同时,作为越南的重要领导力量,越共中央委员会不设政治局常委,党的重要决定通常由政治局委员通过表决来决定。[37] 此外,越南高层的权力结构还存在一种以地域为分水岭的特殊性安排,其基本模式与特点之一便是南北双向制衡或所谓的“南北党”现象,即来自北方的“保守派”政治家通常出任党的总书记一职;政府总理则主要由善于经济管理和改革的“南方派”政治家担任。国会具有对国家领导人进行信任投票的权力,“若1/5以上的国会代表提出要求,国会就可以开启对国家主席、政府总理等高层官员的不信任投票程序,如果2/3以上的代表投了不信任票,相关领导即被罢免”[38]。

  3. 改变国会投票的“表决机器”现象。越南宪法规定,国会是最高人民代表机关,对国家活动具有最高监督权。然而在实行革新以前,国会的投票行为更多的是按预定结果完成法定程序,因此往往被外界称为“表决机器”和“橡皮图章”。因此,对国会行使职权的改革势在必行,其改革的重点凸显在以下两大方面:一是改革国会代表选举制度,国会的全国代表和地方代表都由直选产生;二是实行国会质询制度。[39] 宪法赋予国会质询权,国会对国家重要岗位领导的质询都安排在每年的两会期间,而且质询过程需通过广播或电视全程直播和向社会公开。被质询官员必须如实回答质询者的提问或采取书面答复的方式进行回应。[40] 质询制度进一步遏制了腐败行为,一些不作为或贪腐的高级官员在质询中被免职或被迫辞职。

  1.出台并多次完善《预防和反对腐败法》。自2005年出台了《预防和反对腐败法》以后,越南的法治反腐工作日益深入人心。《预防和反对腐败法》出台后,越南分别在2007、2012与2017年,对其进行多次修订。其中,2012与2017年的修订幅度都比较大,其增加和修改的内容几乎达到原内容的一半之多。越共的经验表明加强反腐败立法工作,是腐败治理取得成功的一个重要保障。

  2.系统构建腐败治理相关法规制度。1998年越南国会颁布了《公务员招聘、雇佣和管理条例》《厉行节约与打击浪费法》《公务员纪律处分条例》《干部公务员法》等。2008年之后还颁布了《越南社会主义共和国公职干部法》《领导干部选拔任用工作条例》《申诉控告法》等。此外,越南最新通过的一些相关法令还包括《越南社会主义共和国国会代表和人民议会代表选举法》《行政违法处罚法》《越南政府关于财产、收入透明的规定》等。并且,越南非常重视法制的修订与完善工作,比如1998年的《干部公务员法》出台后,其先后经历了2000、2003、2008、2010和2019年的五次修订。

  3.不断完善党纪党规防腐制度构建。除了加强反腐败立法与制度法规体系构建以外,越共还非常重视党纪党规建设。《越南章程》就对党员的不同错误行为及其处理作出明确的规定,其对预备党员的处罚方式包括谴责与警告两种,对正式党员的处罚则包括谴责、警告、撤职和开除四种,并明确了开除党员的规范程序。除了党章以外,越共还颁布了其它的一些党内法规,比如2011年颁布的《党员不得做的事情》,就以列举的方式规定了党员不能做出与存在的行为。

  1.构建与完善党内质询与问责监督制度。党内质询制度主要借鉴自国会中的质询制度,其始于越共九届五中全会。此后越共每年在召开全国大会期间都会腾出一定的时间,用以进行党内质询工作。根据政策规定,被质询的对象可以是一个人,也可以是一个集体,党的总书记也被列入被质询人员范围。

  2.广泛发动民众监督与重赏腐败检举行为。越南政府要求各地方、各部门普遍设立举报和信访接待机构或单位,并加强对举报人的保护和奖励[41]。此外,为了获取更多贪腐信息,越南推行“重赏腐败检举行为”制度。2015年越南监察总署下发的文件规定,根据举报人提供信息的价值及其协助追回的赃款数额,可以将赃款的10%作为奖金颁发给举报人,但最高不超过最低工资标准的3000倍;同时根据举报人的表现,还可以授予其月最低工资60倍、40倍和20倍的各级政府奖。[42] 在多种政策的激励下,越南的反腐败举报空前攀升,比如相关统计表明,2017年监察部门接待访民高达415 383人次,处理信访306 519件。[43]

  3.积极鼓励媒体参与腐败曝光与监督工作。为了提高媒体的积极性,越南鼓励报纸、记者报道反映贪污腐败案件及反贪污腐败的信息[44],并要求涉案单位和部门对媒体的信息获取必须给予配合。当前越南的七百多家报社、七十多家电视台和广播电台、80张电子报以及数千个网站都成为了间接参与反腐败斗争的重要工具[45]。近几年来越南惩处的多起腐败大案、要案,很多都是由媒体曝光所引发。与此同时,为了加强网络反腐败工作,2007年6月,越南反贪局开通了“反贪数据库”网站,为群众参与反腐败斗争开通了直通车;在此基础上,2014年5月,越共预防腐败指导委员会办公厅还开通了“防治腐败综合信息网”[46]。这一系列举措不仅大幅度提升了广大媒体与民众参与腐败治理的热情,而且其也进一步彰显了越共坚决开展反腐斗争的决心。

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